Veianlegg og velferdsteori – paradigmeskiftet på 1960-tallet
Vegplanlegging, velferdsteori og paradigmeskifte på 1960-tallet. Emnevalget og gjennomføringen av artikkelen
Introduksjon
På 1950- og 1960-tallet skjedde en dramatisk utvikling i samferdsel. Nye transportmidler var de gamle teknisk overlegne, vegtrafikken eksploderte og krevde annen infrastruktur enn før. Samferdselsfaglig kompetanse ble skiftet ut, og den nye kompetansen hadde både mer krevende teoretisk forankring enn tidligere tiders og bygget på datamaskiner og elektronisk databehandling (EDB). Uttrykk som paradigme og paradigmeskifte belyser utviklingen.
I artikkelen vil paradigme bety en samferdselsfaglig problemløsning, som slår gjennom og aksepteres av et fagfellesskap. Problemløsningen kan omfatte grunnleggende forutsetninger for teknikk, teknologi, vitenskap, organisering, planlegging og økonomi. Med års mellomrom kan disse forutsetningene bli dramatisk forandret, mer eller mindre sammenfallende i tid. Det er dette som skjedde på femti- og sekstitallet.
På noen områder kan paradigmeskifte komme til å skje vedvarende og dramatisk, slik som med datateknologi, som fortsatt forandres. På andre områder kan forandringer skje mindre iøynefallende, likevel over lang tid som i godstransport.
Utviklingen i vegplanleggingen på femti- og sekstitallet belyser på en utmerket måte et paradigmeskifte, kanskje spesielt fordi det også ble understreket av myndighetene at planlegging burde gjøres vitenskapelig. Vi gjennomgår utviklingen i artikkelen, men nevner allerede innledningsvis sosialøkonomisk velferdsteori, som sto sterkt i samfunnsvitenskap og hos regjering på den tiden. Denne velferdsteorien kunne føre til et paradigmeskifte. Norsk vegplan fra 1960-tallet er valgt som eksempel med sitt fokus på et prosjekts lønnsomhet.
Artikkelen er skrevet av Dag Bjørnland og inngår i samkultserien - se mer under Kilder. Samkult er et akronym og står for SAMferdsel, KULtur og Teknologi. Artiklene hører hjemme i Lokalhistoriewiki. Vitenskapelige artikler vil gjerne ha fotnoter i teksten. Vi følger ikke denne praksis, men har nederst i artikkelen en litteraturliste, for den som vil fordype seg i stoffet som behandles. Samkultserien skrives av en gruppe eldre planleggere med vekt på historisk perspektiv. Samkult så dagens lys i 2009, og det har etter hvert blitt utgitt mange artikler. Utkast til denne artikkelen har vært behandlet i samkultgruppen flere ganger. Dessuten har forfatteren hatt stort utbytte av skriftlige kommentarer fra pensjonert vegjef i Østfold Olav Sætre, pensjonert vegdirektør Olav Søfteland og Henning Weseth.
Utover fokus på paradigmeskifte i vegplanlegging ønsker vi med artikkelen også å begrunne at Samkult hører hjemme i lokalhistoriewiki. Vi har valgt ut regjeringenes gjennomføring av firefelts motorvegutbygging fra Oslo, gjennom Akershus og sørover gjennom Østfold frem til motorvegen var ferdig og broen over Svinesund var innviet i 2005. Da var det gått nærmere førti år etter at Norsk vegplan la frem oppgaveplanene for vegens antatt raske utbygging.
De historiske forutsetningene for Norsk vegplan
Beregning av lønnsomhet (nytte) av et vegprosjekt, har lang tradisjon i vegvesenet og kan spores helt tilbake til statens satsing på samferdsel fra 1840-tallet. Vi kan sette starten til 1. januar 1846, da Indredepartementet ble opprettet for spesielt å ta seg av næringsvegene, blant andre samferdsel. Samme året fikk departementet fullmakt til å ansette en teknisk kyndig assistent. En av oppgavene var å utarbeide plan for fremtidig vegbygging. I 1864 ble Vegdirektoratet opprettet, og profesjonaliseringen i vegplanleggingen skjøt fart. Beregningene sammenlignet kostnadene ved anlegg, drift og vedlikehold på en vegstrekning mot den antatte nytten av prosjektet for både brukerne av vegen og for myndighetene.
Enhver sammenligning skal se kostnader og nytte over hele prosjektets levetid, som regel vurdert fra nåtidens ståsted. Ved sammenligning av nytten vi kan få av et tiltak i dag, mot antatt nytte vi kan få av tiltaket gjennomført i en eller annen fremtid, regner vi normalt med at den fremtidige nytten er mindre verdt enn om vi får den i dag. I regnestykkene dividerer vi den fremtidige nytten ned med et tall for å få den sammenlignbar med nytte i dag. Det kan være komplisert å finne frem til dette tallet, som er kjent ved begrepet kalkylerente. Da kjørekostnadskomiteen arbeidet på slutten av 1950-tallet, var det spesielt den kalkylerenten som ga matematisk likhet mellom kostnader og nytte regnet over prosjektets levetid, som var viktig å finne. Prosjektets internrente ble beregningen kalt og gjaldt det enkelte prosjekt.
Under første verdenskrig begynte motorkjøretøyer å bli oppfattet som mer enn leketøy for de bedrestilte og de dristige. Vegmyndighetene gjennomførte regnestykker over hvor nyttig godsbilen allerede var blitt, sammenlignet med hest og vogn, og begynte å skaffe seg godsbiler på grunnlag av slike regnestykker. På 1920-tallet begynte det å bli så vidt mange personbiler i landet, at forlag fant det lønnsomt å utgi bøker som viste hvilke kostnader en bileier pådro seg. Her finner vi kimen til beregninger av kjørekostnader.
I 1934 etablerte myndighetene en komité, som er kjent som Trafikkrådkomiteen. Den fikk gjennomført omfattende beregninger av trafikkmengder i landet fordelt på kjøretøygrupper som grunnlag for komiteens analyser. Det var meningen at komiteen skulle gi myndighetene råd om samferdselspolitikk, men før departementet rakk å fordøye komiteens forslag, brøt andre verdenskrig ut i 1939. Okkupasjonsmakten hadde ikke behov for analyser og forslag og kontrollerte hardhendt trafikken med tvangsmidler.
Etter at verdenskrigen var slutt i 1945, og det ble holdt Stortingsvalg, kom Arbeiderpartiet til makten med flertall til å styre alene som styrende parti. I 1947 vedtok Stortinget lov om samferdsel, og vi kan se den som en forsinket oppfølging av innstillingen til Trafikkrådkomiteen. For å håndheve gjennomføringen av lovverket og styringen av samferdselen, opprettet regjeringen samferdselskontor i hvert fylke under ledelse av en samferdselssjef. Myndighetene rasjonerte salg av nye kjøretøyer, og veganlegg ble sett i sammenheng med gjenreisningen etter krigens ødeleggelser. Det var lenge ikke et politisk behov for å vurdere nytte av vegprosjekter ved lønnsomhetsanalyser.
Utover på 1950-tallet avtok verdenskrigens ettervirkninger, salg av nye godsbiler ble frigitt, og vegtrafikken økte sterkt på et vegnett som ikke kunne tilfredsstille samtidens behov selv med få kjøretøyer i vegtrafikken. Det var tid for satsing og nytenkning i utlandet, men også i Norge. I USA foregikk det storstilet utbygging i vegnettet og teoretisk nybrottsarbeid hos både vitenskapelige institusjoner og myndigheter, og også Sverige var kommet godt i gang. Vi lå etter i Norge, men ingeniørene reiste i alle fall på studiebesøk til utlandet og kom tilbake med entusiasme for det de hadde sett og lært.
I 1958 foretok Arbeiderpartiet en ideologisk snuoperasjon. Statsminister Einar Gerhardsen kunngjorde at salget av alle nye personbiler ville bli frigitt høsten 1960. Det hadde allerede tidligere vært mulig å få kjøpt nye personbiler importert fra Øst-Europa. Partiet hadde skjønt at kjøp av nye personbiler lå innenfor partimedlemmenes økonomiske evne og deres ønsker og ville innrette seg etter dette. Arbeiderpartiet ønsket i tråd med de høyere læresteders dokumenterte kompetanse å gjøre samferdselsplanleggingen vitenskapelig. For å ha god kontroll med planlagt utvikling, satte partiet inn sin nestleder og finansminister Trygve Bratteli som samferdselsminister (april 1960-august 1963 og september 1963-januar 1964). Oppholdet høsten 1963 skyldtes et kortvarig regjeringsskifte på grunn av en gruveulykke på Svalbard.
Vi kan se etablering av komité for kartlegging av kjørekostnader på veg i 1959 som starten på å få gjort vegplanleggingen vitenskapelig. Komiteen er kjent som Kjørekostnadskomiteen. Transportøkonomisk utvalg (TØU) under Norges Teknisk-Naturvitenskapelige Forskningsråd (NTNF) hadde ansvaret for å gjennomføre kartleggingen. Medlemmene var fremtredende representanter for Vegdirektoratet, Norges Tekniske Høyskole (NTH) og Opplysningsrådet for Biltrafikken (som senere skiftet navn til Opplysningsrådet for Vegtrafikken). Sivilingeniør Erik Brand Olimb og sosialøkonom Rolv Slettemark fra TØU var sekretærer for komiteen. I 1960 ble ingeniør Nils Skarra ansatt som sekretær for komiteen, mens Erik Brand Olimb skulle ta seg av andre saker for TØU, som i 1964 ble etablert som Transportøkonomisk institutt (TØI). Instituttet lever i beste velgående den dag i dag. Kjørekostnadskomiteen leverte sin innstilling i 1962.
For å modernisere lovverket var det på 1950-tallet blitt etablert komiteer for arbeidet med revisjon av vegloven og for lov om vegtrafikk. Komitéinnstillingene kom raskt, men regjeringens behandling trakk ut. Den nye vegloven ble vedtatt i 1963, og lov om vegtrafikk ble vedtatt i 1965 like før Arbeiderpartiet mistet makten, og en borgerlig flertallsregjering tok over. Senere har Norge ikke hatt en flertallsregjering med bare ett parti. Utviklingen er gjennomgått i boken Transport gjennom det 20. århundret (Braut 4) av Dag Bjørnland. Boken kom ut i 2018 hos Norsk Vegmuseum. Veglov og vegtrafikklov hjemler detaljerte forskrifter for hvordan planlegging av veg og vegtrafikk skulle gjennomføres. Det tok noen år før disse forskriftene var på plass. Det er i forskriftene betydningen av lovverk først og fremst kommer frem.
På Sosialøkonomisk institutt ved Universitetet i Oslo (UiO) foregikk i disse årene banebrytende arbeid med å binde sammen teori om konsumentenes og produsentenes adferd (mikro) med myndighetenes behov for rasjonell styring av land og folk (makro). Ett av resultatene ble velferdsteorien. Det ble på den tiden følt meningsfylt å tenke seg en velferdsteori som bandt sammen myndighetenes styringsbehov og individenes og bedriftenes adferd, da Arbeiderpartiet hadde all makt og ikke behøvde å inngå politiske kompromisser med andre partier. Myndighetenes styringsbehov falt dermed sammen med Arbeiderpartiets politikk og prioritering. Det skal ikke legges skjul på at teoretisk tenkning hos økonomene hentet impulser fra Sovjetstatens økonomiske tilnærming til styring på den tiden.
Vi gjennomgår først Kjørekostnadskomiteens arbeid, deretter følger velferdsteorien med den delen som har betydning for vegplanlegging, før vi ser på Norsk vegplan. Komiteen som skulle lede arbeidet med Norsk vegplan ble oppnevnt i juni 1964 og avga sin innstilling i 1969, men planen ble ikke helt fulgt i den politiske praksis etter at Arbeiderpartiet mistet makten i 1965. De nye myndighetenes politikk og prioritering var en noe annen enn Arbeiderpartiets hadde vært. Etterfølgende regjeringer beholdt imidlertid den samferdselsfaglige tilnærming til vegplanleggingen, som startet med Norsk vegplan, men justerte politisk praksis i en annen retning når det passet. Det har regjeringer gjort siden. Vi slutter vårt fokus på paradigmeskifte med Norsk vegplan.
Vegingeniørenes avdeling i Norske sivilingeniørers forening feiret 60 års jubileum i 1973 og utga i den anledningen et skrift om utviklingen. Et av kapitlene omhandler veg- og trafikkplanlegging og er skrevet av Olav Søfteland som da var driftssjef i Hordaland vegkontor. Søfteland går gjennom planleggingsmetoder og retningslinjer i tidligere tider da vegingeniøren stort sett måtte skaffe seg oversikt over terrenget ved inspeksjon. Vegingeniøren måtte selv ha den nødvendige kompetansen om anlegg, drift og vedlikehold og være innsiktsfull i andre profesjoners måte å tenke på, når de inngikk i planleggingen. Fra sekstitallet ble oversikt over terreng og vegplaner laget fra kart, flyfoto, teknisk utrustning og EDB. Søfteland gir en god oversikt over funksjonsfordeling, som fant sted fra 1960-tallet både på vegkontorene i fylkene og i Vegdirektoratet, i vegnettet og blant profesjoner som var på veg inn i samferdselsplanleggingen. Dette var en tid med fremvekst av svært profesjonelle firmaer innenfor planlegging. Vi kan se etablering av Transportøkonomisk institutt (TØI) i 1964 som et godt eksempel på realisering av et følt behov i tiden. Selv om artikkelen er skrevet av og for sivilingeniører, gir den en god og forståelig innsikt også for andre med bakgrunn i samfunnsplanlegging. Vi kan hevde at det som skjedde på den tekniske siden av vegplanlegging i disse årene også kan oppfattes som eksempel på paradigmeskifte. Norsk vegplan var i godt selskap med planarbeid i andre vestlige land på 1960-tallet. Planleggerne i Norge kunne følgelig utveksle synspunkter og erfaring under gjennomføring med planleggere i andre vestlige land. Det ble i disse årene laget planer også for andre transportsektorer. Disse planene ble betegnet sektorplaner som etter hvert ble et negativt ladet politisk begrep. Det ble et politisk og faglig trykk på å få laget en total samferdselsplan for Norge. Den kom på 1970-tallet og er kjent som Norsk samferdselsplan. Den rommet en samlet analyse for alle samferdselsgrenene.
Kjørekostnadskomiteens arbeid
Komiteen startet naturlig nok med litteraturstudier og tok kontakt med fagfolk både i Norge og i land som hadde kommet lenger enn vi hadde i Norge. Etter hvert gjennomførte komiteen egne undersøkelser, og kom til at den kunne sette frem forslag om retningslinjer for gjennomføring av kjørekostnadsberegninger relevante for Norge. Ved å sette kjørekostnader, vedlikeholdskostnader og anleggskostnader sammen i en rentabilitetskalkyle, forsøkte komiteen å forklare hensikten med kjørekostnadsberegningen.
Sentralt i beregningene står kunnskap om trafikkens omfang, fordeling på kjøretøygrupper og tidsprofilen for trafikken fordelt over døgnet, uken og sesongene. Det var også viktig å beregne fremtidig trafikk. For ikke å havne i uoverstigelige arbeidsoppgaver inndelte komiteen kjøretøyer bare i lette og tunge kjøretøyer og laget enkle eksempler på fremskriving.
Komiteen måtte finne frem til en vegstreknings kapasitet, både den teoretiske, den praktiske og andre begreper som følge av trafikkmengdene. Komiteen beregnet formler som viste hvordan trafikkhastigheten avhang av trafikkmengde, trafikkens sammensetning, kurvatur både i horisontal- og vertikalplanet, stigningsforhold og forhold i vegnettet. Da ville det være mulig å beregne kjørekostnader. Det tjener komiteen til ære at den kom langt med å få frem interessante sammenhenger.
Eldre, tilgjengelige beregninger av kjørekostnader ga ikke uoverstigelige hindringer for komiteen med hensyn på å få frem rimelig pålitelige overslag over driftskostnader for kjøretøygrupper. Til disse beregninger hører også verdiforringelse på et kjøretøy som følge av bruk og av vegnettets standard.
Kjørekostnadskomiteens hovedoppgave var å få innsikt i trafikkforholdene på den tiden analysene ble gjennomført. Komiteen arbeidet dermed ikke i avgjørende grad med framskrivning av trafikk og kostnader i fremtiden. Det var utfordringer nok i oppgaven å få innsikt i forholdene i samtiden. De store, både teoretiske og beregningsmessige utfordringene kom når komiteen og etterfølgende generasjoner av forskere og planleggere skulle foreslå den økonomiske verdi av kjøretid. Vi tar i artikkelen ikke opp disse utfordringene, som har vært til hodebry for etterfølgende generasjoner, men holder oss til kjørekostnadskomiteens synspunkter som ble fulgt i mange år.
Det er uproblematisk å være enig med komiteen i at spart tid i godskjøring kan omsettes i merverdi for bedrifter. Det samme kan vi si om den beskjedne andelen tjenestekjøring med personbil. Den største andelen kjøring med personbil er imidlertid kjøring til og fra arbeid og ferie- og fritidskjøring. Av mangel på norske data falt komiteen tilbake på undersøkelser i USA over trafikantenes adferd på bomveger, når de kunne velge alternative veger, men som ville gi lenger kjøretid.
I USA kom forskerne frem til at bilistene vurderte spart kjøretid til $ 1,42 per time per personbil. Den økonomiske besparelse avhang naturligvis av hvor stort belegget var i hver personbil. Så tok Kjørekostnadskomiteen og regnet besparelsen i forhold til gjennomsnittlig timelønn for amerikanske industriarbeidere. Dette forholdstallet ble benyttet på norske forhold, og med utgangspunkt i tilsvarende timelønn for norske industriarbeidere kom komiteen frem til norsk timepris. Denne timeprisen skilte ikke mellom inntektsfordelingens betydning for timeprisen, verken geografisk eller sosialt. Komiteen mente at denne timeprisen kunne benyttes for kjøring til/fra arbeidet. Komiteen trakk fra marginalskatt, og regnet med at den sparte transporttid realøkonomisk kom til å øke med 3 % om året i fremtiden. For den øvrige kjøring regnet ikke komiteen med økonomisk vurdert spart reisetid. Alt i alt kan dette være en god start på beregningene av spart kjøretid.
For vedlikeholdskostnader skriver komiteen om vanskelighetene med å bestemme vedlikeholdskostnader for den enkelte vegstrekning. Komiteen fikk likevel utviklet formler for hvordan vedlikeholdet avhang av vegklasse, vegstandard og årstidens betydning. Komiteen fant det ikke forsvarlig «å forsøke noen form for beregning av økonomiske konsekvenser for personskader» (side 42) og beregnet heller ikke «verdien av behagelig kjøring» (side 42). Komiteen reflekterte over hvilken betydning investeringer i veger kan ha for fremtidig lokalisering av bosetting og industri, men kom til at den ikke hadde informasjon nok for å kunne foreslå konklusjoner.
Besparelser i kjørekostnader for et vegprosjekt ble sammenlignet både med anlegg og vedlikehold og summert over et visst antall år. Summeringen ble foretatt ved at de enkelte ledd ble dividert ned (diskontert) med en fast faktor (kalkylerente). Dette utgjorde rasjonaliteten i beregningene. Antall år er i bunn og grunn vilkårlig teknisk, men kan ha stor betydning for resultatet av beregningene. I mange år ble en horisont på 20 år valgt som et uttrykk for en vegs økonomiske levetid. Horisontåret ble mange år senere forlenget til 40.
Om et prosjekt hadde flere år igjen av sin økonomiske levetid etter 20 år, ble et restbeløp trukket fra det opprinnelige investeringsbeløp. Dette ble en vanlig prosedyre. I arbeidet med artikkelen har det ikke vært mulig å finne overbevisende argumentasjon for valg av akkurat 20 år. Den neddiskonterte nytten blir imidlertid lavere jo høyere kalkylerenten er. I så fall var det liten grunn, som vi vil se senere i artikkelen, til å regne med en lang økonomisk levetid. I tillegg kommer at usikkerhet i datatilfanget øker med langsiktigheten i beregningene. Kanskje var 20 år rimelig den gangen.
Den rentefot (kalkylerente) som ga likhet mellom trafikantenes besparelser og vegvesenets kostnader til anlegg og vedlikehold, ble betegnet prosjektets internrente. Den ble oppfattet som viktig for Kjørekostnadskomiteen. Myndighetene burde gjennomføre prosjekter som hadde større internrente enn en på forhånd politisk valgt grenseforrentning. Denne grenseforrentning avhang både av tilgangen på midler til anlegg og vedlikehold og renteforhold i samfunnet og var naturligvis svært vanskelig å anslå. Komiteen leverte sin innstilling i 1962, og den bør kunne oppfattes som en god start på en etterfølgende rivende utvikling.
Elementer fra velferdsteorien
Velferdsteorien slik den ble utviklet på UiO på 1950-tallet, var forankret i matematikk og statistikk som studentene brukte flere år på å mestre. Samfunnet omfattet individer i egenskap av forbrukere og næringsliv (bedrifter) i egenskap av produsenter. Hos oss ble forbrukerne betegnet konsumenter. Myndighetene som var satt til å påvirke aktørenes adferd, var viktige deler i studiet. Vi leste teorier om konsumentadferd, bedriftsadferd og politikk.
Konsumentene ønsket å gjøre nytten av det samlede forbruket størst mulig under gitte inntekter og priser. Vi kalte det å maksimere nytte. Myndighetene kunne påvirke konsumentenes maksimering med blant annet skatter og annen politikk. Viktige deler av det teoretiske byggverket ble hentet fra Storbritannia og USA. Vi betegnet nytten med symbolet U (utility). Funksjonen U avhang av alle de varer og tjenester konsumentene skaffet seg, prisene i markedet, deres inntekter og myndighetenes påvirkningsmuligheter. Grunnleggende for tilpasningen i markedet var konsumentenes innsikt i deres egen nyttefunksjon (U). Den tok vi for gitt. Det betød at vi oppfattet konsumentene som rasjonelle individer, ellers kunne vi naturligvis ikke benytte det matematiske verktøy vi brukte.
I vårt teoretiske studium var ikke markedsføring et viktig emne. En student var likevel forutsatt å kunne gjennomføre studiet på 5-6 år. Viktig for oss studenter var å kunne regne oss frem til marginalnytten, dvs. første ordens deriverte av nyttefunksjonen med hensyn på hver enkelt vare og tjeneste vi konsumerte, i fortsettelsen betegnet dU eller bare u. Marginalnytten ble antatt å minke ettersom forbruket økte. Den var imidlertid stort sett i teorien en positiv størrelse. Vi brukte også mye studietid på å forstå akselerasjoner (andre ordens derivert) og elastisitetsbegreper (prosentvis endring). Akselerasjoner var negative størrelser. Det fulgte av vår forutsetning om nytten som en minkende, men positiv størrelse.
Produsentene ble antatt å maksimere sin fortjeneste på grunnlag av kjennskap til egen tekniske produkt- eller produksjonsfunksjon, som vi betegnet P. Den avhang av alle varer og tjenester bedriften satte inn i produksjonsprosessen, priser og andre forutsetninger den ble stilt overfor i markedet. Her kunne maksimeringen bli komplisert, fordi bedriftene hadde ulik markedsstrategisk posisjon. Denne posisjonen kunne være som monopolist i den ene ytterlighet eller frikonkurransetilpasser i den andre ytterlighet. Produsentene kunne gjennomføre forskjellige slags felles inngrep i markedet for å redusere eller helt eliminere konkurransen. Her ble det lett mye komplisert matematikk. Akkurat som begrepet marginalnytte var viktig i konsumentteori, var grenseproduktivitet dP, det vil si første ordens deriverte av produktfunksjonen med hensyn på hver innsatsfaktor. Vi studerte også her akselerasjoner (andre ordens deriverte).
I markedet møttes så konsumentene med sine U, produsentene med sine P og myndighetene med sine politiske instrumenter. I den rene frikonkurransestat, som Margaret Thatcher etterstrebet i Storbritannia på 1970-tallet, var ingen aktør sterk nok til å påvirke tilpasningene, men det ble naturligvis ikke nødvendigvis anarki av den grunn. Studiet bygde på lojale aktører og ikke revolusjonære. Resultatet kunne imidlertid bli at noen aktører ble svært velstående og andre svært fattige. En tilhenger av Arbeiderpartiet (AP) var ikke glad i et samfunn som hyllet ren frikonkurranse. Vi trengte en aktiv stat som «visste hva den ville». Her opptrådte Arbeiderpartiet med sin politiske velferdsfunksjon W (W for welfare).
I velferdsfunksjonen W hentet fra engelsk litteratur, inngikk som variable størrelser innbyggernes nyttefunksjoner U eller på et aggregert nivå sosialgruppers nyttefunksjoner veid med politiske vekter w som uttrykte samfunnets, dvs. Arbeiderpartiets vektlegging av innbyggernes eller sosialgruppenes viktighet. Vi kalte disse begrepene for sosialveide grensenytter, som ble viktige størrelser i hvordan partiet vektla gruppenes nytte. Politikken gikk ut på å maksimere W med de virkemidler det offentlige hadde til rådighet. Det ble også mye god matematikk av denne teoretiske øvelsen.
For å studere investeringer og lønnsomhet, trenger vi å gjøre våre resonnement dynamiske. Vi kan ta som eksempel et samfunn som bare kan investere eller konsumere et beløp som kan være en viss mengde av en vare eller tjeneste. Dersom samfunnet gjennomfører en liten (marginal) investering i dag (dK), vil samfunnet ha nytte av investeringen i mange år fremover, her n år (dU1,2,3,...n). Dersom samfunnet i stedet for å investere, konsumerer det lille marginale beløpet (dK), har det nytte av beløpet i dag, men ikke i fremtiden. Samfunnet må balansere hvor mye det skal investere i dag og få glede av beløpet i årene fremover, eller ta hele gleden i dag.
Velferdsfunksjonen i sin dynamiske utforming anvender velferdsnivåene i samfunnet U1,U2, ....Un i de forskjellige årene som faktorer. Velferdsfunksjonen maksimeres med et valgt sett av beskrankninger. Med en god del regning får vi som betingelse at samfunnet har innrettet seg fornuftig, dvs. i overensstemmelse med sin velferdsfunksjon når: dK = -du/u
Med fornuftig mener vi at velferden har nådd sin maksimale verdi når likheten er oppfylt på ethvert fremtidig år. På venstresiden finner vi kapitalens grenseproduktivitet (første ordens deriverte) for eksempel i år ti . Det vil si det kapitalen kaster av seg i form av mer av konsumgodene i n antall år fremover. I gjenreisningsårene etter andre verdenskrig var nok dK høy i Norge.
På høyresiden finner vi symbolet du som i studiet ble betegnet reduksjonsraten for grensenytten (akselerasjonen). Den er normalt en negativ størrelse, og med negativt fortegn blir uttrykket positivt. Under brøkstreken finner vi u, som vi foran har betegnet grensenytte. Hele uttrykket blir i teorien betegnet som den relative reduksjonsrate for grensenytten. Kapitalens grenseproduktivitet skal på ethvert tidspunkt svare til relativ reduksjonsrate for grensenytten. Den relative reduksjonsrate for grensenytten er også kjent som samfunnets kalkulasjonsrente, for eksempel 0,1 (10 %), som ble valgt i Norsk vegplan.
I Bjørnland (2018) side 305 kan vi finne grunnlag for et overslag over dK. Vi kan lese at trafikkrelatert vegkapital økte med 4 % om året i perioden 1950-1985, altså dK var 0,04. I samme periode økte vegtrafikken med 7,1 % i gjennomsnitt. Forholdstallet mellom 1,071 og 1,04 blir 1,03. Det vil si at når vegkapitalen økte med 1 %, økte vegtrafikken med 3 %. Disse tallene bygger på gjennomsnitt over 35 år og er derfor ikke å betrakte som marginal endring.
Vi antok at hver liten tilvekst i u ble mindre og mindre jo større U vi hadde fra før. I de første etterkrigsårene var det nok grunn til å anta at U hadde et beskjedent nivå, og u kan ha vært betydelig. Størrelsen på du (akselerasjonen) var nok umulig å finne analytisk, men ved empiriske studier kunne det være mulig å lage overslag. Det kan være at den relative reduksjonsrate for grensenytten var et betydelig tall i de første tiårene etter verdenskrigen. Kalkulasjonsrente på 0,1 var et høyt tall for vegplanlegging, som vi skal se i neste kapittel.
Nytten U vil naturligvis avhenge av befolkningsmengden og hvor høyt forbruket i et samfunn er blitt, fordi det blir vanligvis antatt at tilveksten i nytte synker med økende forbruk, og du var en negativ størrelse. Det kan i praksis bli et komplisert regnestykke å finne kalkulasjonsrenten, som senere generasjoner av forskere og planleggere har erfart. Denne problemstilling ble sentral for Norsk vegplan. Vi skal se hva sekretariatet for vegplanen skrev.
Sekretariatet for Norsk vegplan skriver i komitédokument 9 (1970) Prioritering og finansiering av veginvesteringer på side 23: «I en avhandling utarbeidet for Finansdepartementet i 1967 konkluderte professor Leif Johansen med at en samfunnsmessig riktig kalkulasjonsrente for vårt land sannsynligvis ligger i intervallet 10-13%. Denne konklusjon er bygget opp fra en teoretisk modell for de underliggende faktorer som bestemmer et lands rentenivå. Disse faktorene er folks vurdering av det å få et gode i fremtiden mot å avgi et gode i dag, stigningstakten i forbruksnivå og befolkning og hvor raskt forbrukets grensenytte synker ved stigende forbruksnivå. Professor Johansens konklusjon bygger på anslag for hver av disse størrelser.» Dokumentet er skrevet av Otto Chr. Hiorth (TØI) og Steinar Killi (sekretariatet for Norsk vegplan).
Kalkulasjonsrenten blir fastlagt som følge av det samfunnssystemet vi har i landet. Den vil erfaringsmessig variere over tiden og med utviklingsbanen for teknologien i samfunnet. Det kan være vanskelig å komme frem til et bestemt tall for kalkulasjonsrenten ved offentlige investeringer i samferdsel, kraftforsyning o.l. til enhver tid. Myndighetene kan bli nødt til å prøve seg frem og vurdere konsekvensene av ulike valg, eller opptre maktfullkomne og fastlegge at kalkylerenten skal være så og så høy, som de gjorde i mange år. Kalkylerenten ble faktisk raskt redusert til 8 % og deretter til 7 %, som ble beholdt i resten av århundret.
Når kalkulasjonsrenten er fastlagt, skal man gjennomføre alle prosjekter som har positiv nettonytte med den valgte kalkulasjonsrente. I det neste kapitlet skal vi se hvilke problemer Vegplankomiteen møtte på grunn av sitt valg av 10 % kalkulasjonsrente.
Innstillingen om Norsk vegplan
Vegplankomiteen ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 14. juni 1964 under ledelse av vegdirektør Karl Olsen, som hadde med seg fem medlemmer, herav to fra Vegdirektoratet: avdelingsdirektør og sivilingeniør Arne J. Grotterød og økonomisjef og sosialøkonom Egil Killi. Ekspedisjonssjef Robert F. Nordén, Samferdselsdepartementet og ekspedisjonssjef Thor Skrindo, Kommunal og arbeidsdepartementet sørget for forankringen til to meget viktige departement for planarbeidet. Nordén som var sosialøkonom kunne også sørge for den viktige forankringen til Arbeiderpartiet, fordi han hadde vært statssekretær for samferdselsminister Trygve Bratteli. Forankringen til forskningsmiljøet tok komiteens sjette medlem seg av: Instituttsjef Erik Brand Olimb på Transportøkonomisk institutt (TØI) etablert i 1964.
Det var sikkert en bevisst politisk tanke bak etablering av en liten komité som dermed burde bli effektiv. For en bred samfunnsmessig forankring etablerte regjeringen et planråd på nærmere 20 medlemmer for å gi råd til komiteen. Komiteen skulle legge frem for rådet alle viktige plandokumenter. Rådet omfattet representanter for Stortinget, Vegdirektoratet, departementer, fylker, transportutøvere, transportbrukere, fagforeninger, vitenskapelige miljøer og forsvar.
30. juni 1969 leverte Vegplankomiteen sin innstilling, et beskjedent dokument med hensyn på antall sider (144 sider). Komiteen hadde imidlertid sørget for en omfattende dokumentasjon av planarbeidet ved å utgi 10 komitedokumenter. Dokumentene uttrykker hver for seg og samlet innretningen og gjennomføringen av planarbeidet. Disse 10 dokumentene var:
Nr. 1: Bilprognoser for landet som helhet og for de enkelte vegplansoner.
Nr. 2: Akseltrykk, boggitrykk, totalvekter, kjøretøylengde og -bredde i fullgod standard.
Nr. 3: Næringsliv, yrkesstruktur og befolkningsforhold i Norge.
Nr. 4: Veg- og brutekniske registreringer.
Nr. 5: Trafikkundersøkelser 1965.
Nr. 6: Trafikkprognoser 1965-1990.
Nr. 7: Vegutforming og dimensjonering.
Nr. 8: Investerings- og driftskostnader for veger.
Nr. 9: Prioritering og finansiering av veginvesteringer
Nr.10: Personalprognose for Statens vegvesen.
Dersom vi leser de ti plandokumentene, er det liten grunn til å tro at komiteen og saksbehandlerne hadde klart for seg innretningen på planarbeidet allerede fra starten. «Planen og planarbeidet ble nok til under marsjen». Opprinnelig var det bestemt at planarbeidet skulle gjennomføres for en 20-års periode, inndelt i to 5-års perioder og en 10-års periode. Tidlig i planleggingen besluttet imidlertid komiteen å følge det øvrige planarbeidet til staten. Det skulle derfor legges frem utbyggingsplaner for to fireårsperioder: 1970-1973, 1974-1977 og mer summariske tall for resten av 20-års perioden: de 12 årene 1978-1989.
Da planarbeidet startet, utgjorde riksvegnettet 22 593 km (01.01.1964) og 23 665 km ved inngangen til 1969. Komiteen hadde funnet ut at den lønnsomhetsmetodikk som ble utviklet, ikke ville vise seg brukbar for alle deler av dette vegnettet. Enten kunne trafikkforholdene være for kompliserte, som i byene, eller man hadde ikke trafikktall, som i tilfellet med nye veger i utkantstrøkene av landet. I disse tilfellene nøyde komiteen seg med enkle vurderinger for å kunne øremerke en viss sum penger til slike prosjekter. For 16 540 km riksveger ble det gjennomført trafikkøkonomiske beregninger. Det utvalgte vegnettet, som vi kan betegne prosjektene, ble inndelt i parseller, til sammen 1 250 parseller. Prinsippene for utvelgelse bygget på at i hver enkelt parsell skulle trafikkforholdene være mest mulig ensartede. Et vegkryss kunne være et godt grunnlag for skille mellom parseller. I gjennomsnitt ble hver parsell på 13 km. For hver parsell ble det definert fem vegstandarder: dagens standard, tre standarder for såkalt brukbar standard og en standard for fullgod standard (vegnormal standard) som grunnlag for lønnsomhetsanalysene, jfr. komitédokumentene 4, 7 og 8. Så mange som 5 standarder mente Vegplankomiteen var nødvendig fordi den ikke trodde det ville bli en interessant analyse å tenke seg utbygging av hele riksvegnettet i vårt grisgrendte land til fullgod standard innen overskuelig fremtid verken med hensyn på lønnsomhet eller tilgang på investeringsmidler.
Interne vurderinger av planprosessen resulterte i 25 utbyggingsalternativer for hver parsell. Multipliserer vi utbyggingsalternativene med antall parseller blir det 31 250 beregninger. Det skulle altså utføres en utrolig mengde lønnsomhetsberegninger. Det var ikke noe i vegen for at resultatene ble kontinuerlig utbygging gjennom de 20 årene. Vegplankomiteen mente at biltrafikkens kostnader, som Kjørekostnadskomiteen hadde funnet frem til, kunne anvendes som kjøretøyenes driftskostnader og trafikantenes tidskostnader. Bilistenes ferie- og fritidsreiser, innkjøpsreiser, skolereiser etc. ble fortsatt ikke trukket inn i lønnsomhetsanalyser. Timeprisen for lette biler ble satt til 6,50 kr (1965-priser) og ble antatt å øke reelt 3 % om året. Komiteen førte ikke trafikkulykkeskostnader inn i de økonomiske beregningene, som ble gjennomført i vegplanen. Begrunnelsen var selvinnlysende. Det hadde vist seg vanskelig å forutsi med tilstrekkelig statistisk utsagnskraft antall trafikkulykker av de enkelte kategorier ulykker som vil opptre på hver enkelt delstrekning. Komiteen forutså imidlertid den tid da trafikkulykkeskostnader ville bli ført inn i kjørekostnadsberegninger.
Investeringer i veger kan påvirke bosettingsmønster og legge grunnlag for økonomisk virksomhet som skaper ny trafikk på sikt. Slike sammenhenger ble heller ikke fanget opp av trafikkmodellene i vegplanen. Begrunnelsen var den samme som hos Kjørekostnadskomiteen. Planleggerne hadde ikke nok opplysninger til å kunne innarbeide dem i vegplanleggingen, spesielt ikke når man arbeidet på et så detaljert nivå som Norsk vegplan. Nye veglinjer var en viktig del av vegplanen, men disse måtte analyseres på en forenklet og summarisk måte.
Dimensjoneringen av en veg kunne gi godsbilene muligheter for å ta tyngre last ved for eksempel økt akseltrykk og større totalvekter. Lønnsomhetsmodellene fanget heller ikke opp slike gevinster for transportbransjen og samfunnet i fremtiden. Det ble gjennomført omfattende registreringer og beregninger av kostnader til anlegg, drift og vedlikehold av vegnettet. Utbedring til brukbar standard forutsatte stort sett at bestående veglinje ble beholdt, og kostnadsberegningene kunne derfor benytte eksisterende geometriske og geotekniske registreringer. Kostnadsformler ble utarbeidet på grunnlag av klimatiske forhold, årsdøgntrafikk, dekktype og bæreevnestandard og innarbeidet i formelverket.
Foran er det redegjort for valg av kalkulasjonsrente på 10 % på grunnlag av en utredning for Finansdepartementet. Professor Leif Johansen som hadde skrevet utredningen, mente at kalkulasjonsrenten burde ligge i området 10-13 %. Komiteen valgte 10 % med den begrunnelse at det var flere viktige komponenter i en lønnsomhetsanalyse hos Norsk vegplan som ikke var kommet med, jfr. avsnittene foran. Det ville trekke lønnsomheten ned. Derfor mente komiteen at laveste kalkylerente i intervallet burde kunne anvendes, men henvendte seg til Finansdepartementet for synspunkter. Departementet hadde ingen innvendinger. Vi kan vel i dag mene at med det utilstrekkelige antall forutsetninger i beregningene, burde kalkulasjonsrenten være satt enda lavere. Den høye kalkulasjonsrenten ble også etter få år satt ned først til 8 % og deretter til 7 %, som ble beholdt til etter nittenhundre tallet.
Paradigmeskiftet i elektronisk databehandling på 1960-tallet
På sekstitallet kom gjennombruddet for elektronisk databehandling og stormaskiner. Norsk vegplan ville med det innhold og den form den fikk, vært utenkelig uten gjennombruddet. Det ble utviklet et EDB-program for å gjennomføre disse beregningene. Beregningene bygde på opplysninger om den enkelte parsells trafikkmengde i utgangsåret og fremover i planperioden, parsellens standardnivå ved begynnelsen av planperioden og geotekniske og geometriske forhold av betydning for utbyggingskostnadene. Det ble laget formler som viste sammenhengen mellom vegstandard og trafikkmengder på den ene siden og trafikantkostnader og vedlikeholdskostnader på den andre siden.
Lønnsomhetsanalysene bygde som nevnt på 10 % kalkulasjonsrente. Dersom analysene viste at et prosjekt tilfredsstilte kravet, ble det tatt med på listen over lønnsomme prosjekter. En så høy rente ville gjøre det vanskelig for store og dyre prosjekter (vegnormal standard) å være lønnsomme. Mindre krevende utbygging (brukbar standard) ville derimot kunne komme med. Vegplankomiteen skriver derfor i sin innstilling at den allerede før starten på analysene hadde opplysninger som tydet på at etappevis utbygging var riktigere disponering av investeringene enn full utbygging til fullgod standard med en gang.
En så omfattende og integrert planleggingsprosess ville ikke vært mulig uten den revolusjonen i databehandling som var blitt mulig på kort tid. Planleggingsmetoden som ble utviklet, er kjent ved akronymet DYPRI (metode for optimal prioritering av ressursallokering ved dynamisk programmering) og ble utviklet av forskningsleder Odd Gulbrandsen på TØI.
Den meget store listen av parseller som ble analysert, resulterte i enorme mengder datautskrifter som alle skulle leses, vurderes og sammenlignes med hverandre før man kunne trekke slutninger om realitetene i utskriftene, eventuelt at man burde foreta justeringer i inngangsdata for beregningene eller i selve resultatene.
Møtet mellom DYPRI og virkeligheten
Vegplankomiteen kjente til svakheter som heftet ved DYPRI, men skriver på sidene 63-64 i innstillingen følgende: «På tross av de nevnte svakheter, så vel av metodisk karakter som av svikt i de primære registreringsdata har, etter komiteens syn, DYPRI-beregningene en kvalitet som nok ligger over noe annet beregningsarbeid som hittil er gjort innenfor dette felt i vårt land. Resultatene av DYPRI-beregningene som omfattet ca. 70 % av det eksisterende riksvegnett, viste at med krav til 10 % forrentning av investeringene var det trafikkøkonomisk lønnsomt å investere 1 420 millioner kroner i perioden 1970-1973 og 1 056 millioner kroner i perioden 1974-1977 målt i 1968-priser.» Regjeringen hadde i sine langtidsplaner for riksvegbygging anslått en bevilgningsramme til riksveger på 8 200 millioner kroner (1968-priser) for de 8 årene (1970-1977). Det innebar at 30 % av beløpet kunne rettferdiggjøres ved DYPRI-beregningene. Siden DYPRI omfattet 70 % av riksvegnettet, kunne dette kanskje få Finansdepartementet til å tro at bevilgningene til riksveger var mer enn rikelige.
Vegplankomiteen sendte beregningsresultatene ut på høring. Spesielt viktige var reaksjonene til fylkenes vegmyndigheter. Budsjett- og regnskapsandelene som de enkelte fylker hadde hatt i historisk perspektiv, var meget viktige realiteter og noe fylkene «vernet om».
DYPRI hadde ikke innebygget beskrankninger på standardbrudd mellom parseller. For trafikksikkerhet var det dårlig politikk at for eksempel hastighet kom til å variere fra parsell til parsell. Jevn hastighet over en viss strekning burde være fornuftig. Et lignende resonnement kunne også gjøres for akseltrykk og vegenes bæreevne. Det ville heller ikke være god strategi i forhold til trafikantene å holde på med anleggsarbeid gjennom hele planleggingsperioden. Resultatet av høringene ble forslag til omfattende justeringer. Vegplankomiteen la til et beløp på 1 734 millioner kroner for årene 1970-1977. Den samlede sum for beregningsresultater kom dermed opp i 4 210 millioner kroner eller 51 % av den antatte bevilgningsrammen.
Følgende oversikt viser hvordan Vegplankomiteen fylte opp prosjekter innenfor den investeringsrammen Finansdepartementet hadde gitt.
Investeringsbehov ifølge Vegplankomiteen i millioner kroner 1968-priser samlet for 1970-1977
| Investeringsbehov | Mill.kr. 1968-priser |
|---|---|
| Lønnsomhetsberegnet vegnett som gir 10 % forrentning | 2 476 |
| Justering av beregningsresultatene | 1 734 |
| Eksisterende riksveger som ikke er lønnsomhetsberegnet | 750 |
| Riksveger i byer og tettsteder | 1 750 |
| Vedtatte veganlegg | 370 |
| Nye vegprosjekter | 1 000 |
| Refusjoner | 120 |
| I alt | 8 200 |
Utover de to første beløpene var nok de resterende mer eller mindre kvalifisert gjetning. Spesielt beløpet til nye prosjekter virker meget spekulativt og er kanskje en viktig grunn til den politiske striden om bevilgningenes geografiske fordeling som fulgte. Ett eksempel kan belyse omfanget av slike prosjekter. I Finnmark fylke slynget E6 seg som en dårlig sommerveg gjennom fylket. Over Sennalandet, Børselv og Ifjord var vegen stengt flere måneder hvert år. Dagens indre riksveg fantes ikke. De mange byene og tettstedene langs kysten manglet fast forbindelse inn til E6. Fylket følte at Norsk vegplan hadde liten betydning for folk og næringsliv i Finnmark, for da Norsk vegplan var overlevert Samferdselsdepartementet, spurte fylket staten om utredningsmidler for en relevant transportplanlegging. Departementet gikk med på dette, og TØI ble forespurt om å gjennomføre planleggingen. Svaret var ja, og Dag Bjørnland ledet dette planleggingsarbeidet.
Gruppen måtte naturligvis gjennomføre analyser som Norsk vegplan ikke hadde fått til. Fire grunnleggende økonomiske forhold for Finnmark fylke ble analysert og tallfestet. Det ene forholdet gjaldt perspektivene for ilandføring og fiskeforedling i fylkets tettsteder. Det andre gjaldt utvikling av bergverksdrift i fylket og dets kommuner. Det tredje gjaldt offentlig sysselsetting. Fylket grenser til Russland og utbygging av forsvar, telekommunikasjon, samferdsel og annen offentlig tjenesteyting var viktig. Det fjerde forholdet gjaldt avledet virksomhet som følge av utviklingen i de første tre forholdene. På grunnlag av de fire utviklingstrekkene som ga oss mulig utvikling i godstransport, kunne vi beregne vekst i folketall. Vi beregnet en mulig vekstbane for velstandsutviklingen i fylket. Det var til slutt en overkommelig utfordring å beregne nyskapt personbilhold og personbiltrafikk.
Da vi begynte med transportanalysen, hadde fylket bare Hurtigruten og NATO-flyplass på Bardufoss for å sørge for fjerntransport. Vi analyserte derfor også perspektivene for utbygging av kortbaneflyplasser i Troms og Finnmark. Dermed kunne vi beregne persontransport til/fra fremtidige kortbaneflyplasser.
Finnmark fylke var i de årene styrt av Arbeiderpartiet, og vi hadde derfor med våre analyser bare Arbeiderpartiet å forholde oss til. Vi utviklet et godt forhold til styringskomiteen. Vi hadde kommet til at 10 % kalkylerente var et for høyt tall å benytte og foreslo 8 %, som ble valgt. Senere ble også denne kalkylerenten valgt i nasjonal vegplanlegging.
Med transportplanen for Finnmark hadde fylket fått et plandokument, som ble effektivt benyttet av fylket når nasjonal vegplan skulle rulleres. Det var satt av et betydelig beløp til byer og tettsteder. De var ikke analysert i Norsk vegplan. Dette ble gjort på 1970-tallet og resultatet er kjent som Norsk vegplan II.
Et betydelig beløp ble også satt av til riksveger som ikke var blitt trafikkøkonomisk analysert. Siden halvparten av de planlagte midlene bare var fordelt summarisk, kunne det være fristende å prøve en alternativ måte for å anslå investeringsbehov. Dag Bjørnland gjennomførte en makro-tilnærming som Vegplankomiteen tok med i innstillingen (sidene 66-67). Den har likhet med formelen som er presentert i kapitlet om velferdsteorien. I Bjørnland (2018) kapittel 7 er presentert beregninger over utvikling i vegkapital og trafikk gjennom århundret (dK og dT). Endringen i vegkapital er sett i sammenheng med trafikkendring og produktivitetsendring. Analysen ga som svar et beløp som lå nær opp til beløpet som Finansdepartementet hadde godkjent for årene 1970-1977. Komiteen tok ikke stilling til beregningens grad av realisme. Like fullt må komiteen ha funnet beregningen interessant, siden den er kommet med uavkortet i innstillingen.
Norsk vegplan ble påbegynt som et ektefødt barn av Arbeiderpartiets planleggingstenkning, men ble overlevert en flertallsregjering med statsminister fra Senterpartiet (Per Borten) og med samferdselsminister fra Høyre (Håkon Kyllingmark). De hadde ikke sansen for Arbeiderpartiets tenkning og vred fordelingen av bevilgningene fra de sentrale strøk og over mot utkantstrøk, selv om planleggingsmetodikken som ble utviklet (DYPRI) ble beholdt. Denne vridningen vil stå sentralt ved gjennomgangen av tempoet i utbygging til E6 mellom Oslo og Svinesund i neste kapittel.
Utbygging av E6 Oslo-Svinesund
I kapittel 12.4 Utbygging av et stamvegnett skriver Vegplankomiteen at utbygging av et hovedvegnett har vært en viktig oppgave for komiteen. Dette hovedvegnettet kaller komiteen stamvegnett. Nettet skal i prinsippet bare omfatte en forbindelse mellom forskjellige landsdeler og mellom disse og hovedstaden. Denne beskrivelsen minner om begrepet kongeveger fra unionstiden med Danmark, og det var vel ikke vanskelig å forutse at begrepet ikke kom til å falle i god jord hos den nye regjeringen med statsminister fra Senterpartiet (SP) og samferdselsminister fra Høyre (H), Nord-Norge. Faktisk forsvant begrepet fra vegpolitisk vokabular helt til 1990-tallet.
I kommentarene til de enkelte stamvegruter skriver komiteen at stamvegrute nr. 1 E6 Svinesund-Oslo er landets viktigste forbindelse med utlandet og danner dessuten hovedforbindelsen mellom Østfoldregionen og hovedstaden. Komiteen skriver videre at det allerede er bestemt at ruten skal bygges ut til motorvegstandard og at utbyggingen har høy prioritet i de fylkene ruten går gjennom. Det er vel derfor komiteen kan skrive at status som stamvegrute ikke innebærer praktiske konsekvenser verken for standard eller tempo i utbygging av ruten. Av den samlede rutelengden på 119 km forutsetter komiteen at 83 km er ferdig utbygd innen 1978. Dermed vil bare 36 km gjenstå for årene etter 1978. Etter hvert som vegnettet ble utbygd, sank veglengden. Den var 126 km i skolekartbok fra 1954 og hadde sunket til 114 km i vegboken til NAF for 1992.
Stamvegruten hadde fra gammelt av hatt betegnelsen riksveg nr. 1. Den europeiske union (EU) hadde tatt initiativ til å skape et transeuropeisk nett (TEN). En hovedveg i dette nettet kom sydfra og inn i Norge over Svinesund. Den fortsatte nordover, gjennom Oslo og helt til Finnmark. Det ble E6. Da Norge sluttet seg til avtalen om TEN, må vegmyndighetene ha forstått at de måtte gi E6 en standard langt bedre enn hovedvegen hadde på den tiden. Den gikk jo gjennom tettsteder, på gamle byveger og naturligvis også gjennom Oslo. Utenfor tettstedene kunne en kommune hevde at forslag til ny trasé burde ha en lokalisering uavhengig av synspunkter til nabokommune. Det kunne være vanskelig for vegetaten å finne politisk aksepterte løsninger over lengre strekninger. En stat trengte derfor politiske midler for å få gjennom statlige behov. Staten hadde slike midler, men kviet seg for å bruke dem.
Søfteland nevner i sine kommentarer, at det var først fra 1990-tallet at Vegdirektoratet definerte et stamvegnett uavhengig av fylkesgrenser og de økonomiske rammene til det enkelte fylket.
Lønnsomheten for riksveger i byene er som allerede omtalt, ikke analysert i Norsk vegplan. Det ble bare gitt overslag etter prosedyrer komiteen hadde kommet frem til. Artikkelen har bare en omtale av de to innfartsårene til Oslo sydfra og ingen historisk analyse av utviklingen.
E6 sydover fra Oslo var den gangen tenkt i traseen til nåværende Mossevegen (E18). Komiteen hadde øremerket 30 millioner kroner i første periode (1970-1973) og 35 millioner kroner i andre periode (1974-1977) for en strekning på 14 km. Tallene er i faste 1968-priser.
E6 gjennom Akershus var oppgitt til 41,1 km, og det var forutsatt bevilget 8 millioner kroner i første periode og 9,8 millioner kroner i andre periode. Av avsetningen i første periode var bare 3 millioner kroner tenkt som fullgod standard, mens hele beløpet i andre periode skulle gå til fullgod standard. Sammenlignet med midlene som var tenkt anvendt på E6 i Oslo, virker avsetningen i Akershus puslete på syttitallet. En tolkning av denne sammenligningen kan være at komiteen antok det var nok å starte utbyggingen sydover fra Oslo gjennom syttitallet, og Akershus fikk vente til åttitallet.
E6 gjennom Østfold var oppgitt til 63,9 km, og det var forutsatt bevilget 49,6 millioner kroner i første periode, alt til fullgod standard, og 42 millioner kroner i andre periode, alt til fullgod standard. Om disse bevilgningene var blitt realisert, ville vi sett en kraftfull satsing i Østfold.
Komiteen forutsatte at E6 i første omgang skulle utbygges til tofelts motorveg. Utvidelsen til firefelts motorveg ble forutsatt først å komme i 3. periode, altså på åttitallet.
Investeringene i vegnettets infrastruktur i Norge hadde i faste priser økt frem til 1978, men falt så dramatisk til 1983. Deretter utviklet investeringsomfanget seg i rykk og napp, økning ble avløst av fall, men nivået i 2003 var bare så vidt kommet over nivået i 1978. Først etter 2003 satte en langvarig og sterk økning inn. Stagnasjonen kom til å gå hardt utover Østlandet, som hadde vært viktig i Vegplankomiteens strategi for satsing på stamvegnettet. Omkring midten av sekstitallet hadde Østlandet 40,3 % av de statlige bevilgningene til veganlegg. Deretter sank andelen og var kommet ned på 34,1 % på midten av åttitallet. Det ble en politisk kamp om investeringenes regionale fordeling, og den tapte Østlandet.
Østfold ble det tapende fylket. I begynnelsen av syttitallet hadde Østfold 3,5 % av de statlige bevilgningene til veganlegg. Deretter sank andelen jevnt slik at den i begynnelsen av nittitallet hadde kommet ned på 2,5 %. Det hører med til historien at Østfold i begynnelsen av nittitallet hadde 5,5 % av landets folketall, 4,4 % av verdiskapningen (brutto nasjonalproduktet), 5,7 % av personbilbestanden og hele 6,1 % av alle lastebiler.
Stagnasjon i nasjonale bevilgninger til vegnett og politisk fokus på vest og nord i landet førte til at det ble mindre og mindre statlige midler til Østfold. Denne utvikling så lenge ikke ut til å «ha gått hjem» hos fylkespolitikerne i Østfold. Redningen for Østfold og trafikantene kom først på slutten av nittitallet med avtale om bompenger finansiert i den såkalte Østfoldpakka. Det kan også være et poeng, som Søfteland omtaler, at fylkets politikere ikke så på E6 som topp-prioritert. De hadde mange andre veger i fylket å fordele knappe midler til.
De som er interessert i veghistorien i disse dramatiske årene, kan med utbytte lese boken Fra kongeveg til bomveg utgitt av Statens vegvesen Østfold i 2001, forfatter Ragnar Lie, og veghistorien til Sverre Knutsen og Knut Boge Norsk vegpolitikk etter 1960. Stykkevis og delt? (2005). Vi har dessuten fulgt gjennomføringen av E6 fra Oslo til Svinesund presentert i stortingsmeldinger fra Samferdselsdepartementet. Hvert fjerde år utga departementet en stortingsmelding om vegplanen med tittel Om Norsk vegplan. Den begynte med 1970-73, deretter 1974-77, 1978-81, 1982-85, 1986-89, osv. Jeg har valgt ut noen av stortingsmeldingene for omtale. Den første er St. meld. nr. 86 (1976-77) Om Norsk vegplan 1978-81. Stortingsmeldingene er disponert slik at de omtaler 12 år: de fire årene for gjennomføring, forrige fire år og antakelser om de etterfølgende fire årene. I litteraturlisten vil det også fremgå at jeg har fått kommentarer fra tidligere vegsjef Olav Sætre. Han tiltrådte i Østfold 1998 og ledet vegkontoret gjennom en meget viktig periode. Han har lest gjennom et utkast til artikkelen og gitt meget verdifulle kommentarer. Det har, som allerede nevnt også tidligere vegdirektør Olav Søfteland gjort. Sidsel Sandelien har skaffet til veie stortingsdokumenter fra vedtakene om Østfoldpakka og frem til åpningen av broen over Svinesund i 2005. Geir Paulsrud har skaffet til veie et omfattende dokument om riksvegnettet i Oslo 1960-2000. Disse dokumentene har vært til stor hjelp for å kunne forstå hendelsene og sette dem i sammenheng med andre hendelser.
I Oslo begynte det ifølge stortingsmeldingen med at anleggsarbeidene på Mossevegen (nåværende E18) ble forsinket med et par år allerede fra starten av, selv om det var ønskelig at arbeidene heller burde blitt forsert. På fremtidig E6 foregikk anlegg av ny tofelts veg fra grensen mot Akershus (Oppegård) og frem til Ryen i Oslo i perioden 1982-1985.
I Oslo begynte det ifølge stortingsmeldingen med at anleggsarbeidene på Mossevegen (nåværende E18) ble forsinket med et par år allerede fra starten av, selv om det var ønskelig at arbeidene heller burde blitt forsert. I stortingsmeldingen om norsk vegplan for årene 1986-89 skriver Samferdselsdepartementet at forholdene på Mossevegen vil bli verre i årene fremover, men departementet kan ikke love annet enn at planene for Mossevegen bør prioriteres høyt. Da bomringen i Oslo kom på plass på åttitallet, ble tilgangen på økonomiske midler mye bedre, men det hjalp lite for Mossevegen. Det ble også klart at det ikke ville komme en flerfelts E18 til avlastning for den gamle Mossevegen. Den ble aldri annet enn tofelts veg med kollektivfelt. Sett i ettertid må det ha vært lite realistisk å tenke seg en flerfelts Mosseveg inn til Oslo. Vegen går langs fjorden på den ene siden og en bratt skråning på den andre siden og har boliger på begge sider. En tunnel gjennom fjell ville bli en dyr affære og problematisk gjennom Ekeberg-fjellet, hvor det var lagret store mengder drivstoff. I publikasjonen om riksvegnettet i Oslo 1960-2000 skriver Oslo kommune at det tidligere var en forutsetning at veisystemet skulle bygges med tunnel under Ekebergåsen. Den ideen ble som nevnt foran, forlatt. Etter at Mosseveien i henhold til Vegloven av 1963 ble riksveg i 1964, gikk utbyggingen langsomt og holdt ikke på noen måter tritt med trafikkutviklingen. Oslo kommune skriver videre at resultatet har vært at innfartstrafikken har spredt seg til smale boligveger på Nordstrandsplatået, og at det er lange køer på Mossevegen. I artikkelen følger jeg ikke vegen lenger enn til Bekkelaget der den møter havnetrafikken til/fra Sjursøya. I 1964 ble mange av hovedveiene i Oslo tatt opp som riksveger. Allerede før dette, var det i 1961 opprettet et samarbeidsorgan for å planlegge riksvegutbygging i Oslo og Akershus med representanter for Vegdirektoratet, Akershus og Oslo: Djupdalskomiteen. Dette førte til økt innsats i årene som kom. E6 (ny riksveg) mellom Akershus (Oppegård) og inn mot Oslo sentrum (Ryen i Oslo) ble bygd ut parsellvis etter hvert som komiteen og Djupdalskontoret fikk avklart byggeplanene. Den ytre del av innfartsvegen ble bygd ut som firefelts motorveg, men nærmere Oslo bare som firefelts veg. Slik er situasjonen fortsatt. Anlegg av riksveg fra grensen mot Akershus (Oppegård) og frem til Ryen i Oslo ble gjort ferdig i perioden 1982-1985. Her møter E6 hovedvegsystemet i Oslo, og jeg behandler ikke E6 gjennom Oslo.
I Akershus ble det bygd ny E18 mellom Vinterbro og Mastemyr (Oslo) til avløsning av den gamle Mossevegen. Jeg husker fortsatt den idylliske gamlevegen langs bredden av Gjersjøen med mange svinger og en kafé der det hendte vi stoppet for et måltid mat, da jeg som gutt var med min far og Sarpsborg fotballklubb (SFK), som skulle spille fotball i Oslo. Den nye vegen har i dag blitt regulert til tofelts veg med noen mindre partier trefelts veg.
Det var imidlertid høy anleggsvirksomhet på ny E6, som ville bli ferdig fra grensen mot Oslo og frem til krysset med Mosseveg (E18) ved Vinterbro i løpet av perioden 1982-1985. E6 ble omlagt forbi Vestby sentrum. Dermed gikk ikke E6 gjennom flere tettsteder i Akershus.
Overslagene til Vegplankomiteen forutsatte at Sannesundlinjen ville bli valgt for kryssing av Glomma ved Sarpsborg, uten at komiteen ønsket å mene noe om de tre alternativene som ble med i dramaet som til slutt havnet hos Stortinget for avgjørelse.
Dramaet om trasé for kryssing av Glomma var først og fremst en strid mellom de gamle «motstanderne» Fredrikstad og Sarpsborg, men kommunene omkring de to byene, politikere i fylkestinget, fylkesadministrasjonen og næringsliv hadde også sitt å si om valget. Vegkontoret for Østfold, Vegdirektoratet og Samferdselsdepartementet gikk inn for Sannesundlinjen, mens Fredrikstadfløyen ønsket en trasé over Glomma ved Fredrikstad. Denne fløyen hadde fått med seg at lederen for TØI (Viggo Johannessen) i et foredrag mente at vegplanlegging burde innordne seg en overordnet målsetting hvor økonomiske, sosiale og trivselsmessige forhold og vurderinger burde trekkes inn, og Fredrikstadfløyen mente at disse forholdene ikke i tilstrekkelig grad var trukket inn i vurderingene. Dette var vanlig oppfatning hos den parten som ikke liker den andre partens forslag til løsning for lokalisering av trasé. Som sarpegutt og forsker nettopp på TØI var det min private mening at dette var gjort godt nok for Sannesund-alternativet. Den 12. juni 1969 ble det votert i Stortinget over trasévalget etter mye verbalt drama, og Sannesundalternativet vant kort tid etter at Vegplankomiteen hadde overlevert innstilling.
På Sannesundlinjen gikk både planlegging og anlegg tregt. Først i 1973 kunne fundamentering begynne på broen. For å få de knappe midlene til å strekke til, ble det benyttet små entrepriser. Man kan trolig si «det er dyrt å være fattig». Broen ble bygd fra flere steder samtidig. I 1975 prøvde vegsjefen seg overfor fylkets politikere med et forslag om bompenger for å øke fremdriften i anleggsarbeidene. Fylkestinget forkastet forslaget. Det samme skjedde året etter. Hele strekningen fra Kalnes (Tune) over Glomma til Hauge (Skjeberg) ble åpnet i desember 1978. Fra Hauge ble trafikken på E6 ledet gjennom tettstedet Skjeberg og skapte uholdbare forhold der i noen år. Slik ble gjerne forholdene når trafikk ble ledet inn på eksisterende veg til nye parseller var ferdige. God nytte av den nye E6 ville ikke bli oppnådd før vegen var gjort ferdig frem til Ingedal på åttitallet.
På 1970-tallet foregikk veg- og trafikkplanlegging i alle større tettsteder i Norge under ledelse av vegdirektøren. Arbeidet ble utgitt i 1977 Norsk vegplan II Trafikk og bymiljø. (NOU 1977: 40 A). Som vedlegg kan den interesserte lese om løsningene for hvert av de mange tettstedene som var med i arbeidet. På den tiden var anlegget av E6 forbi Sarpsborg i gang, og den lokale utbyggingsplan for Sarpsborgdistriktet kunne dra nytte av arbeidet med ny E6. Jeg tenkte med gru på forholdene i Sarpsborg om Sannesundlinjen ikke var blitt valgt. Gamle E6 hadde gått tvers gjennom byen og med flaskehals på den gamle broen over Sarpsfossen.
En interessant side ved planleggingen av veg og trafikk i norske tettsteder på den tiden var valget av sammenlikningsmetode. Det sentrale vegplanutvalget kunne naturligvis ikke tre slike metoder, for eksempel nytte-kostnadsanalyse, ned over det enkelte tettsted som burde velge metode som egnet seg for eget tettsted. Til støtte for lokale vegplanutvalg hadde imidlertid det sentrale vegplanutvalget utgitt en serie dokumenter. Et av disse dokumentene heter Sammenlikningsmetoder (Retningslinjer 5) og ble utgitt i 1973. I dokumentet gjennomgås fem grupper av sammenlikningsmetoder, og en av disse gruppene er nytte-kostnadsanalyse. Nytte-kostnadsanalyse ble neppe benyttet for Sarpsborgdistriktet.
I stortingsmeldingen Om norsk vegplan for årene 1986-89 erkjenner departementet at bare deler av E6 er bygd ut som tofelts motorveg. Det var i disse årene at E6 ble anlagt utenfor Moss som tofelts motorveg fra Kambo nord for Moss til Missingmyr et godt stykke syd for Moss (Åsgård). Dermed slapp Moss de uholdbare forholdene ved å ha E6 gjennom sentrale byområder. Vegen gikk også utenfor Råde tettsted, og ble i praksis åpnet stykkevis. Dårligst standard var ifølge stortingsmeldingen innkjøringen til Oslo, strekningen syd for Vinterbro i Akershus og strekningen fra Hauge forbi Skjeberg til Svinesund i Østfold. Den største forbedringen på ruten i perioden 1986-89 vil bli utbyggingen av ny veg på strekningen Hauge til Ingedal ifølge meldingen.
Da det ble klart at Mossevegen ikke ville bli firefelts motorveg for Oslos del, er det min tolkning at Akershus nøyde seg med å anlegge tofelts veg med et tredje felt i bakkene. Innerst inne mot Oslo ble det i sin tid anlagt en strekning med fire felt, kanskje i påvente av utbygging i Oslo. Nå er strekningen gjort om til en trefelts veg. Stortingsmeldingen for 1986-1989 nevner som prioritert oppgave utbygging av E6 syd for Vinterbro. Der gikk E6 på lokal veg rundt et mindre fjellparti. Jeg husker fortsatt trafikktrengselen på dette vegstykket. Anlegg av tunnel kom etter hvert i gang, og i 1993 ble Nordby-tunnelen åpnet som firefelts motorveg. Den er 3,8 km lang. Når den vegfarende kommer sydfra, tar E134 av ved inngangen til Nordby-tunnelen i retning tunnel under Oslofjorden. Den tunnelen er på 7,3 km og ble åpnet som bomstrekning i år 2000.
Akershus fylke hadde etter hvert nådd frem til Østfold fylke med firefelts motorveg på E6 uten å ty til bompenger. I mange år syntes jeg det var vemodig å forlate den gode E6 i Akershus og å komme inn på det kummerlige vegnettet i Østfold. Skillet mellom de to fylkene finansielt og standardmessig var like absolutt som nasjonsgrenser. Da anleggsvirksomheten i Østfold hadde kommet frem til Ingedal ved midten av åttitallet, og videreføringen nærmet seg politisk virkelighet, ble miljø og vern om landbruk og landskap viktig i politikken. Stortingsrepresentanter fra Sosialistisk venstreparti hadde ideen at det var nok å ha bygd ut E6 frem til Ingedal og at videre bevilgninger burde overføres til jernbanen. Radikale ungdomsgrupper ønsket å stoppe videreføringen fysisk ved å lenke seg til anleggsmaskinene. De mente at tiden for vegbygging var forbi.
Nok en mindre parsell Ingedal-Hjelmungen var utredet i flere alternativer. Frontene var som vanlig steile og argumentene de kjente: Manglende hensyn til fortidsminner, jordvern og mangel på helhetssyn. Verdifull tid gikk tapt før det seirende utkastet kunne planlegges og anlegget gjøres klart til start i begynnelsen av 1990. Forut for anleggsstart hadde det gått rykter om demonstrasjoner, og da anleggsstarten skulle finne sted 27. mars, hadde en gruppe unge demonstranter fra Natur og ungdom tatt oppstilling og lenket seg fast til anleggsmaskinene. Vegkontoret ba lensmannskontoret i Skjeberg gripe inn og 2 mann kom for å snakke demonstrantene til rette. Det hjalp naturligvis ikke, heller ikke da det kom ytterligere 2 mann fra politikammeret i Sarpsborg. Til slutt kom en politistyrke på 35 mann og ryddet anleggsområdet. Demonstrantene ble tatt med, og etter at de hadde blitt bøtelagt, ble de sluppet fri. Det var ingen god strategi, for ungdommene dukket opp igjen dagen etter. Da hadde politiet blitt klokere, tok demonstrantene med og beholdt dem i varetekt så anlegget kunne starte. Mot slutten av 1991 var parsellen klart til å åpnes.
Det var på denne tiden vegplanleggingen gikk over fra å være forankret i vegloven til å gå over til å bli forankret i plan og bygningslov. Dermed ble planleggingsprosessene åpnere og flere hensyn ble trukket inn i planleggingen. Det kunne tenkes at planlegging dermed ville ta lenger tid enn vanlig frem til da. Statens vegvesen hadde imidlertid fortsatt retten til å utarbeide vegplaner, og en kommune hadde plikt til å behandle dem. Selv om fremføring av ny E6 gjennom Østfold gikk svært tregt, var det i alle fall litt å glede seg over for vegkontoret i Østfold og for trafikantene. I 1986 ble etappen mellom Åsgård og Solli tatt i bruk som trefelts veg. Etter åpningen av parsellen Ingedal-Hjelmungen stod nok en mindre parsell Hjelmungen-Svingenskogen for tur. Jeg har ikke funnet at denne parsellen var gjenstand for store oppslag, og innvielsen gikk trolig stille for seg. Dermed var det bare én parsell tilbake før E6 passerte Svinesund. Strekningen er på 4,5 km.
Det var dem som hevdet at det ikke ville være behov for en ny bro i det hele tatt. Det holdt med gamlebroen. Halden ville på sin side trekke broen nærmere byen enn det alternativet som vegkontoret og Samferdselsdepartementet hadde besluttet seg for. Motsetningene var store, og for å tvinge staten over på Haldens side, begynte byen å arbeide på en kommunedelplan.
Under det meste av tiden under Gro Harlems regjering mellom 1990 og1996 var Kjell Opseth samferdselsminister. Han var en svært effektiv politiker, som fikk gjennomført flere kontroversielle prosjekter, men jeg har ikke funnet at han kastet sin tyngde inn på gjennomføring av E6 i Østfold. På denne tiden kan mye av hans tid ha gått med på å få utbygging av hovedflyplassen på Gardermoen gjennomført.
I 1996 gikk Gro Harlem overraskende av, og Thorbjørn Jagland tok over som statsminister. Han fikk bare sitte med makten ett år før hans regjering ble felt. De er neppe grunn til å tro at hans regjering rakk å sette store spor etter seg i sammenheng med E6 i Østfold. Hans samferdselsminister ønsket riktignok en grundigere utredning av statens alternativ for bro over Svinesund enn kommunens alternativ, som hadde trukket broforbindelsen nærmere Halden. Om ikke annet ville planleggingen av den nye broen bli forsinket.
Det var ikke lenger et alternativ om hvorvidt det var behov for en ny broforbindelse. Norge og Sverige hadde i 1991 inngått en intensjonsavtale om broforbindelse over Svinesund. Halden var imidlertid ikke innstilt på å gi etter, og regjeringen var, for å få sin vilje gjennom, nødt til å anvende statlig planvedtak og overkjøre Halden i saken om broforbindelsen over Svinesund. Broen skulle anlegges 1,2 km lenger vest enn den gamle broforbindelsen. Dette var da Dag Jostein Fjærvoll fra Kristelig folkeparti (KrF) var samferdselsminister i regjeringen Bondevik 1. Skuffelsen og forbitrelsen var stor i politiske kretser i Halden våren 1999. Blant lyspunktene i saken var avgjort fordelene ved at Norge og Sverige møttes på samme sted. Dermed kunne planleggingen av den nye broforbindelsen begynne for alvor.
Etter stortingsvalget i 1997 måtte Thorbjørn Jagland gå av, og det ble dannet mindretallsregjering under ledelse av Kjell Magne Bondevik (KrF). Den er kjent som Bondevik 1 og fikk sitte i 2,5 år før den ble felt. Den første samferdselsministeren var Odd Einar Dørum (V) med funksjonstid frem til 15. mars 1999. Så tok Dag Jostein Fjærvoll (KrF) over. Han satt til regjeringen ble felt 21. mars 2000. I tiden med Bondevik 1 løsnet endelig bevilgningssituasjonen etter 30 års investeringstørke i Østfold.
Hva hadde vært forutsetningene for den fastlåste situasjonen og hvorfor kom det en ny dynamikk inn i utviklingen i andre halvdel av nittitallet? Vi skal vurdere hendelsene. For innblikk i disse dramatiske årene, kan det også vises til boken Transport gjennom det 20. århundret (Dag Bjørnland, 2018). Pensjonert vegsjef i Østfold Olav Sætre skriver i sine kommentarer til kapitlet, at da han tiltrådte som vegsjef i 1998, var E6 tofelts veg med noen forbikjøringsfelt. Hvordan kunne det ha seg at visjonene til Vegplankomiteen fra sekstitallet hadde fordunstet på knappe 30 år?
Det var Sætres kommentarer som inspirerte meg til denne vurderingen. Transportøkonomisk institutt (TØI) laget trafikkprognosene for departement og vegetat. Prognosene skilte ikke mellom Europaveger som E6 og E18 og de øvrige vegene. Jeg har tidligere hevdet at de generelle trafikkprognosene til TØI var lave, spesielt når de ble anvendt på E6 i Østfold med svært høy trafikkvekst. Resultatet måtte bli katastrofalt for Statens vegvesen Østfold som var nødt til å planlegge for altfor lave vekstforutsetninger. Med 2 % årlig vekst i trafikken vil den om 20 år ha økt med nærmere 50 %. Med 5 % årlig vekst blir økningen på 125 %. Det var nettopp det som skjedde. Sætre skriver at Vegdirektoratet så sent som da ny Solli bro skulle bygges i 1997/98 sa nei til initiativ fra Vegkontoret om å få bygge firefelts bro. Etter prognosene til TØI var det i et 20-års perspektiv ikke behov for firefelts motorveg. Knappe 3 år senere vedtok Stortinget utbygging av hele E6 gjennom Østfold til firefelts motorveg.
Fra Solli bro (over Ågårdselva) som Sætre nevner, hadde anlegg stoppet opp frem til Kalnes (3 km) i Tune der anleggsetappen for Sannesundlinjen i sin tid hadde startet. Noen lange bakker og et tunnelprosjekt kan ha vært årsaken. Først i 1999 ble en trefelts veg og Eidet tunnel (863 m) åpnet frem til Kalnes. Det er det prosjektet Sætre nevner. Jeg husker fortsatt venstresidens argumenter om at det ikke ville være bruk for firefelts motorveg. Fremføringen av firefelts motorveg på strekningen fant sted i 2008, mindre enn 10 år senere.
I den ideologiske debatten om fremføring av E6 i Østfold ble lave trafikkprognoser benyttet som argument for at det ikke var behov for fire felt før i en fjern fremtid. Trafikken øker naturligvis i praksis ikke jevnt, i noen år kan veksten til og med bli tilnærmet 0. Da har debatten fra venstresiden en tendens til å forutsette at dette er langsiktig utvikling og ikke kortsiktig svingning.
Vegkontorets forsøk på å få til en bompengeordning gjennom mange år strandet på en blanding av naiv tro hos noen av fylkets politikere om at staten ville stille opp med de nødvendige midlene, eller hos andre at det ikke ville bli behov for utbygging på årtier. Utover på nittitallet ble imidlertid alvoret i trafikkforholdene stadig mer synlig. Alvorsgraden i trafikkulykkene økte, E6 ble fremstilt som dødens hovedveg, fremkommeligheten ble dårligere både for trafikanter og næringsliv og miljøet ble skadelidende. Det ble stadig vanskeligere å få til god logistikk i nasjonal og internasjonal godstransport. Under disse synlige negative forhold vedtok så fylkestinget i desember 1997 endelig å be Statens vegvesen i Østfold om å ta initiativ til å utrede et bompengesystem. En omfattende høringsrunde i fylket ga tilnærmet full tilslutning til ideen om en slik ordning. Hele ordningen er kjent som Østfoldpakka, som fylkestinget vedtok i mars 1999.
Østfoldpakka var en omfattende utredning om hele transportsystemet i Østfold, både havn, jernbane og veg, og den behandlet også transporttilknytning for Fredrikstad, Moss og Sarpsborg. Den hadde en fase 1 som omfattet bompengefinansiering av E6 og E18. I det følgende behandler jeg delen av fase 1 som dreiet seg om E6. Med dette vedtaket var «ballen» spilt videre til staten med Samferdselsdepartementet.
Allerede i november 1999 kom St.prp nr 26 fra Samferdselsdepartementet om Østfoldpakka. Den må trolig ha vært forberedt gjennom et samspill mellom samferdselsministrene Odd Einar Dørum (V) og Dag Jostein Fjærvoll (KrF).
Departementet skriver åpent om situasjonen og forholdene som har ledet frem til dagens uholdbare situasjon. Trafikkveksten har vært dobbelt så sterk som landsgjennomsnittet, og trafikken har fordoblet seg i løpet av de siste 20 år, eller med 3,5 % om året. Det er rimelig å tro at utviklingen var på veg mot «kø, kork og kaos». Antall drepte og alvorlig skadde har hatt en svært uheldig utvikling. Uten utbedring av vegstandarden vil E6 i 2012 ha nådd sin kapasitetsgrense på hele strekningen og dermed betinge utbygging til firefelts motorveg for E6 i Østfold. For en uhildet leser melder naturligvis spørsmålet seg hvorfor ingen tidligere regjering hadde problematisert utviklingen som lenge hadde vært synlig.
Kostnadene for å utvide E6 gjennom hele Østfold til firefelts motorveg (innbefattet norsk del av Svinesund bro) ble beregnet til 2 900 millioner kroner. Utvidelsen kan med de gitte forutsetningene føre til at utbyggingen til motorvegstandard er fullført i 2011. Det ble foreslått bomstasjon på E6, plassert på grensen til Akershus og på fylkesveg 311 (Oslovegen) nord for Kambo med oppkreving i begge retninger. Bomstasjonen på Oslovegen trengs for å hindre at folk tar omveg uten bompenger. Bompengeselskapet skal være heleid av fylkeskommunen, og investeringene er tenkt fordelt 50/50 mellom staten og trafikantene.
Noen skjær i sjøen fantes for Østfoldpakka fortsatt. Det ene skjæret var det sedvanlige i slike saker, nemlig bomstasjonenes plassering. Her hadde en kommune stor innflytelse, men Vegdirektoratet kom til enighet med Moss kommune om reguleringsplanen. Likevel kunne den nye samferdselsministeren Dag Jostein Fjærvoll ikke love Østfold fylke at han kunne få saken frem for Stortinget allerede våren 1999. Den kom året etter. Stortingsproposisjonen presenterer regnestykker over fremtidige inntekter fra trafikantene, og har antatt en fremtidig trafikkvekst på 2 % om året. Dette betegner departementet som nøktern prognose. Det er nok også riktig om trafikken på E6 fortsatte med samme dynamikk som før. I tiåret 2000-2010 økte på landsbasis personkm på veg med 1,3 % om året og tonnkm på veg med 2,8 % om året og på E6 betydelig mer.
Det kan trolig være opplysende å skrive litt om prognoser eller det mer nøytrale ordet fremskriving av trafikk. Vanlige variable forutsetninger omfatter befolkningsforhold, fremtidige inntekter og priser. Så omfatter fremskrivingene forutsetninger om såkalte modellparametre, for eksempel inntekts- og priselastisiteter. Det fins flere slags modeller man kan velge mellom, dynamiske eller statiske. Jeg har i mitt yrkesaktive liv selv laget mange slike trafikkfremskrivinger. Dersom Finansdepartementet tror at det norske folket vil få en reell inntektsvekst på 2 % om året, at inflasjonen vil bli på 2 % om året, kan trafikkveksten godt bli 2 % om året, eller det Samferdselsdepartementet har kalt en nøktern prognose. Jeg vet at TØI kan lage ganske vidtrekkende fremskrivinger avhengig av en oppdragsgivers ønsker.
Ideen om nasjonal transportplanlegging var vekket til live av Arbeiderpartiet på nittitallet, og i den første nasjonale transportplanen (NTP) 2002-2011 lagt frem av regjeringen Stoltenberg høsten 2000, lå investeringene bare på det halve beløpet av det som var nødvendig for å få E6 utbygd til firefelts motorveg før 2011. Denne første NTP siden samferdselsplanen på syttitallet hadde trolig ikke fått med seg avtalen om Østfoldpakka. Stamvegbegrepet ble imidlertid tatt inn igjen etter nærmere 30 års glemsel. Regjeringen til Bondevik, som etterfulgte Stoltenberg, følte seg ikke forpliktet av planen, men glemte ikke stamvegbegrepet. Stortingsproposisjonen tok ikke opp forhold omkring Svinesund bro, men det forelå en intensjonserklæring mellom Norge og Sverige fra 1991 om forbindelsen. Dermed var det gitt fra statens side at regjeringen ville gå inn for en ny broforbindelse. Innstillingen fra samferdselskomiteen om Østfoldpakka (Innst. S. nr. 111) ble avgitt 17. februar 2000. Et flertall av komiteens medlemmer sluttet seg til proposisjonen.
I februar 2000 ble det holdt en stor konferanse i Strömstad med deltagelse av samferdselsminister Dag Jostein Fjærvoll fra Norge og næringsminister Björn Rosengren fra Sverige i spissen for 400 deltagere. Fra norsk side deltok folk fra næringslivet, Stortinget, Samferdselsdepartementet, kommunene langs E6 og fylkeskommunene Akershus, Oslo og Østfold. Det var bare en måned før regjeringen Bondevik gikk av og naturligvis tok med seg Fjærvoll i avgangen. Rosengren redegjorde for den svenske ambisjonen om å komme til Svinesund i 2007. Fjærvoll kunne ikke love et bestemt tidspunkt for når Norge kom til Svinesund med motorveg, men han hadde fått med seg at flere hadde ment at Norge også burde komme til Svinesund med motorveg i 2007. Ifølge Østfoldpakka skulle E6 være bygd ferdig innen 2011. Slik de institusjonelle forholdene var i Norge, kunne Fjærvoll naturlig nok ikke binde Stortingets beslutning om tempoet i utbyggingen, men han lovet å arbeide for at tempoet Sverige hadde om å nå Svinesund i 2007, også skulle bli Norges fremdrift.
I den oppløftede stemningen som etter hvert viste seg på konferansen, ble det fremsatt forslag fra svensk side om at en ny Svinesund bro burde åpnes allerede i 2005, på 100-årsdagen for unionsoppløsningen i 1905. Det var et symboltungt forslag sett fra norsk side, siden det var Norge som forlot unionen.
Etter konferansen ble det i departementet arbeidet med de nye perspektivene. Kort tid etter at Stoltenberg 1 regjeringen ble felt ved stortingsvalget høsten 2001, kom en ny proposisjon om E6 i Østfold. Det var St.prp. nr. 68 datert 31. mai 2002 skrevet av Bondevik II-regjeringen.
Samferdselsdepartementet foreslår forsert utbygging av E6 i Østfold med det målet at vegen skal stå ferdig i 2009. Den norske og den svenske regjering har nådd til enighet om at E6 mellom Oslo og Göteborg skal bygges ut til sammenhengende firefelts veg senest år 2009. Broforbindelsen er anslått til å koste 1 400 millioner kroner, og broforbindelsen skal være gjenstand for internasjonal anbudskonkurranse. Målet er at den nye forbindelsen over Svinesund skal åpnes i 2005, og at det skal etableres en bompengeordning ved riksgrensen mellom de to landene både på ny og gammel bro. Den norske delen av forbindelsen går frem til Svingenskogen, en strekning på 4,5 km, og omfatter nødvendige arealer for innkreving av bompenger samt arealer for kontroll av pass og kjøretøy. Midlene som frigjøres fra Østfoldpakka kan anvendes til å forsere anleggsarbeidene på E6 i Østfold.
For at ny bro over Svinesund skal stå ferdig til åpning i juni 2005, var det nødvendig med høyt tempo i planlegging og prosjektering av den nye broforbindelsen. Allerede høsten 2002 kom innstillingen fra Stortingets samferdselskomité (Innst. S. nr. 20) om proposisjonen. Flertallet i komiteen sluttet seg til forslagene i proposisjonen. Faktisk ble anleggsarbeidene i Norge både med bro og E6 forsert slik at åpningen kunne finne sted i 2005. For å få møtekalenderen til de kongelige passet til felles åpning, ble den satt til 10. juni bare 5 dager etter faktisk 100-årsdag for unionsoppløsning i 1905. Den norske og den svenske kongen deltok i spissen for et tallrikt følge av maktpersoner.
Noen ganger kan faktisk omstendighetene tvinge frem gode løsninger, selv om det er tvilsomt om alle de tilstedeværende var seg bevisst det historiske spillet som lå bak åpningen.
For å finansiere bygging av broen, opprettet de to regjeringer et bomselskap som skulle oppkreve bompenger ved passering av gammel og ny bro i begge retninger. Innkreving begynte i 2005. Høsten 2021 ble det slutt med oppkreving av bompenger både på broen og på E6. En så kort periode for oppkreving av bompenger sier mye om den betydelige trafikkveksten på E6. Den gamle broen over Svinesund fra 1946 har fortsatt å gjøre sin tjeneste. Det er sikkert ikke mange som husker at forholdene mellom kongene i Norge og Sverige den gangen var såpass dårlige at den norske kongen ikke stilte opp under åpningen.
Forfatterne av Norsk vegplan hadde neppe sett for seg at anlegget kom til å ta mer en 35 år for å bli fullført, men slik ble den norske formen for vegplanlegging og gjennomføring i praksis. Den ble heller ikke billig på denne måten. Vi kan bare spekulere på hvordan fremdrift og anleggskostnader ville ha blitt om E6 hadde blitt anlagt samlet over lengre strekninger og som firefelts motorveg fra starten.
Kilder
- Arbetsgruppen för bättre kommunikationer Oslo – Göteborg (2000), Sammandrag från Trafiksymposium i Strömstad 000204. Strömstad
- Bjørnland, Dag (1989), Vegen og samfunnet. En oversiktlig fremstilling og analyse i anledning Vegdirektoratets 125årsjubileum 1864-1989. ISBN 82+7133-617-7
- Bjørnland, Dag (1996), Når alle vil bedre transportadgangen til Europa, så får vi vel det da? Sammendrag fra innlegg holdt på en konferanse i Fredrikstad i mai 1996. Ideforum (1996) 6
- Bjørnland, Dag (2018), Transport i det 20. århundre. Braut 4. Norsk vegmuseum. ISBN-978-82-91130-46-0
- European Conference of Ministers of Transport (1988), Investment in Transport infrastructure in ECMT countries. ISBN 92-821-1123-7
- European Conference of Ministers of Transport (1999), Investment in Transport infrastructure 1985-1995. ISBN 92-821-1242-X
- Knutsen, Sverre og Knut Boge (2005), Norsk vegpolitikk etter 1960 – stykkevis og delt?. Cappelen akademisk forlag. ISBN-10: 82-02-24348-3
- Lie, Ragnar, (2001), Fra kongeveg til bomveg. Statens vegvesen Østfold. ISBN-82-994924-3-2
- Samferdselsdepartementet (1969), Innstilling om Norsk vegplan. Vegplankomiteen
- Samferdselsdepartementet (1977), Om Norsk vegplan 1978-81. St. meld. nr. 86. (1976-77)
- Samferdselsdepartementet (1981), Om Norsk vegplan 1982-85. St. meld. nr. 80. (1980-81)
- Samferdselsdepartementet (1985), Om Norsk vegplan 1986-89. St. meld. nr. 58. (1986-89)
- Samferdselsdepartementet (1999), Østfoldpakka - utbygging av veg, jernbane mv. Om delvis bompengefinansiering av E6 og E18 gjennom Østfold. St.prp. nr. 26. (1999-2000)
- Samferdselsdepartementet (2000), Nasjonal transportplan 2002-2011
- Samferdselsdepartementet (2002), Forsert utbygging av E6 gjennom Østfold. Finansiering av ny Svinesundsforbindelse gjennom en felles bompengeordning med Sverige. Revidert fase 1 av Østfoldpakka. St.prp. nr. 68. (2001-2002)
- Samferdselskomiteen (2000), Innstilling fra Samferdselskomiteen om Østfoldpakka
- Samferdselskomiteen (2002), Innstilling fra Samferdselskomiteen om den nye Svinesundsforbindelsen mm
- Schreiner, Per (1967), Samfunnsøkonomiske investeringskriterier. Sosialøkonomen april 1967
- Sætre, Olav (2022), Kommentarer til Dag Bjørnlands artikkel (Utkast).
- Søfteland, Olav (1973), Veg- og trafikkplanlegging. Artikkel i jubileumsskriftet til Vegingeniørenes avdeling i Norske sivilingeniørers forening
- Søfteland, Olav (2022), Kommentarer til Dag Bjørnlands artikkel (Utkast)
- Transport gjennom det 20. århundret (Braut 4) av Dag Bjørnland. Norsk Vegmuseum 2018.
- Transportøkonomisk utvalg (1962), Håndbok for beregning av kjørekostnader på veg. Norges Teknisk Naturvitenskapelige Forskningsråd (NTNF)
- Vegplankomiteen (1970), Norsk vegplan. Prioritering og finansiering av veginvesteringer. Komitédokument nr. 9
- Vegplanutvalget (1973), Sammenlikningsmetoder. Retningslinjer. 5. Vegplanutvalget
- Vegplanutvalget (1977), Norsk vegplan II. Trafikk og bymiljø. Norges offentlige utredninger NOU 1977:40A. ISBN 82-00-70385-1
- Weseth, Henning (2022) Kommentarer til Dag Bjørnlands artikkel (Utkast)
|
Denne artikkelen inngår i prosjektet Samkult. Lokalhistoriewikis brukere kan fritt redigere og utvide artikkelen. Flere artikler finnes via denne alfabetiske oversikten. |